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Luci ed ombre del codice rosso, novità e criticità nella tutela delle donne vittime di violenza

Concetta Gentili, Avvocata in Santa Maria Capua Vetere – Presidente AIAF Campania

L’autrice analizza dettagliatamente la l. n. 69/2019, c.d. Codice Rosso, ma evidenzia infine come la clausola dell’invarianza finanziaria enunciata dall’art. 21 della legge, ponga seri interrogativi su come sarà possibile senza risorse economiche mettere in moto le macchine risarcitorie, formative e trattamentali, ivi previste.

The author analyzes in detail law n. 69/2019, the “Red Code”, but also shows how in the end the clause of financial invariance set out by art. 21 of the law raises serious questions on how it will be possible, without financial re­sources, to implement the machinery of compensation, education, and treatment it requires.

Sommario:

1. Introduzione alla legge - 2. Le novita' di carattere procedurale - 3. Le novita' di carattere sostanziale - 4. Le aggravanti e le norme in tema di violenza assistita - 5. La prevenzione del fenomeno e la protezione delle vittime (artt. 5, 6, 15, 2° comma, 17) - 6. La clausola d’invarianza finanziaria - NOTE


1. Introduzione alla legge

La l. n. 69/2019 rappresenta una delle novità legislative più rilevanti dell’anno che si è appena concluso, certamente lo è sul fronte della legislazione a tutela delle donne che, nei propri percorsi di vita, fanno l’amara esperienza della violenza che, come un vento senza riparo, è in grado di sconvolgere le loro esistenze e di travolgere del tutto le loro vite di donne e, in molti casi, anche di madri. Una legge che, pur essendo ben lontana dalla necessità di una formulazione complessiva, che riguardi tutti gli aspetti generati dalla violenza, certamente prova a rispondere, sul fronte penale, alle istanze provenienti, non solo dal mondo dell’avvocatura e della stessa magistratura, ma dall’intero e complesso mondo dei Servizi che, a vario titolo, si occupano del problema, in primis i Centri Antiviolenza ma, anche, i Servizi socio assistenziali, sanitari e di polizia che, operando in un contesto di front-office, per primi accolgono le vittime e toccano con mano le discrasie del sistema normativo. Questo, infatti, se da un lato condanna le violenze, dall’altro, spesso, si mostra incapace di porvi riparo con un’azione concreta nell’ottica dell’effettiva applicazione della Convenzione di Istanbul [1] e delle famose “quattro P” che ne rappresentano la sintesi: Prevenzione, Protezione, Punizione, Politiche integrate. In realtà il legislatore è intervenuto più volte negli ultimi anni per assicurare, in materia, una maggiore tutela alle vittime, basti pensare alla l. n. 119/2013 definita “del femminicidio” o ancora al d.lgs. n. 212/2015 con cui si è dato attuazione alla Direttiva 2012/29/UE del Consiglio d’Europa del 25 ottobre 2012 (detta Direttiva “Vittime”), che impone, agli Stati aderenti, l’a­dozione di norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e che sostituisce la Decisione quadro 2001/220/GAI [2]. Nel solco di questo quadro legislativo già esistente, ma anche dello scalpore destato dalla sentenza Talpis [3], con cui la Corte EDU ha condannato l’Italia per la mancata tutela delle donne vittime di violenza domestica e di genere, nonché nel solco delle linee guida emanate dal CSM nel 2018 [4], s’inserisce la l. n. 69/2019 che prova, fuori delle logiche emergenziali utilizzate sino a questo momento in [continua ..]

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2. Le novita' di carattere procedurale

a) Creazione di una corsia preferenziale per le indagini (artt. 1, 2, 3) I primi 3 articoli della legge prevedono nel caso di «uno dei delitti previsti dagli articoli 572, 609-bis, 609-ter, 609-quater, 609-quinquies, 609-octies, 612-bis e 612-ter del codice penale, ovvero dagli articoli 582 e 583-quinquies del codice penale nelle ipotesi aggravate ai sensi degli articoli 576, primo comma, numeri 2, 5 e 5.1, e 577, primo comma, numero 1, e secondo comma, del medesimo codice penale» una notizia di reato tempestiva e fornita anche oralmente (art. 1), le informazioni assunte dal P.M. e l’iscrizione della notitia criminis nel termine perentorio di 3 giorni (art. 2) e, infine l’esecuzione della delega d’indagini e la restituzione degli atti al P.M. senza indugio (art. 3). La finalità di queste tre norme è chiara: «evitare che eventuali stasi, nell’acquisizione e nell’i­scrizione delle notizie di reato o nello svolgimento delle indagini preliminari, possano pregiudicare la tempestività di interventi, cautelari o di prevenzione, a tutela delle vittime» garantendo «l’immediata instaurazione e progressione del procedimento penale, al fine di pervenire, ove necessario, nel più breve tempo possibile all’adozione di provvedimenti di protezione o di divieto di avvicinamento, e quello di impedire che ingiustificabili stasi procedimentali possano porre ulteriormente in pericolo la vita e l’incolumità fisica delle vittime di violenza domestica e di genere» [6]. Ci si chiede: «Una tale rapidità, in particolare quella inerente all’assunzione di informazioni dalla parte offesa nel termine di tre giorni, è in concreto realizzabile da parte di procure già così fortemente oberate di lavoro? è funzionale a generare percorsi virtuosi di fuoriuscita delle donne dai vissuti di violenza? Rappresenta un’effettiva tutela?». Va da sé che per rispondere a questi interrogativi occorrerà un tempo minimo di sperimentazione della legge e, forse, oggi, è troppo presto per pretendere una risposta esaustiva. Già molte Procure hanno provveduto – anche in virtù di tutte le novità previste dal testo e dell’esecuzione dei moltissimi adempimenti (anche ad es. in tema di comunicazioni) richiesti agli Uffici – ad emanare “linee guida” [continua ..]

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3. Le novita' di carattere sostanziale

Le nuove fattispecie di reato (artt. 4, 7, 10, 12) La l. n. 69/2019 introduce nel nostro ordinamento ben 4 nuove fattispecie di reato: a) L’art. 4 del testo normativo introduce l’art. 387 bisp. (Violazione dei provvedimenti di allontanamento dalla casa familiare e del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa) che punisce con la reclusione da 6 mesi a 3 anni l’autore della violazione degli obblighi o dei divieti derivanti dal provvedimento di allontanamento dalla casa familiare, del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa e dall’allontanamento d’urgenza dalla casa familiare. L’art. 387 bis c.p. recita: «Chiunque, essendovi legalmente sottoposto, violi gli obblighi o i divieti derivanti dal provvedimento che applica le misure cautelari di cui agli articoli 282-bis e 282-ter del codice di procedura penale o dall’ordine di cui all’articolo 384-bis del medesimo codice è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni». La norma, esplicitamente, si riferisce, a tutti quei comportamenti che violino gli ordini di allontanamento in materia penale. Si tratta di una norma che si attendeva da tempo. Come specificato dalla Suprema Corte di Cassazione «La disposizione colma una lacuna nel panorama sanzionatorio a tutela della incolumità individuale della vittima, posto che, fino alla introduzione della nuova norma, colui che avesse violato i provvedimenti cautelari di cui agli artt. 282-bis e 282-ter cod. proc. pen. sarebbe stato sottoposto solo ad una più severa misura cautelare, mentre non avrebbe subito alcuna conseguenza da una eventuale violazione dell’ordine di cui all’art. 384-bis cod. proc. pen. Nonostante il generico riferimento a “chiunque”, è stato introdotto un reato proprio, potendo essere commesso solo da colui che sia stato legalmente sottoposto ai provvedimenti previsti nelle disposizioni citate nella nuova norma. La condotta consiste nella violazione degli obblighi e divieti derivanti dai citati provvedimenti di cui agli artt. 282-bis, 282-ter e 384-bis cod. proc. pen. Per il principio di tassatività dell’azione penale, risultano esclusi dall’ambito operativo della norma la violazione degli ordini di protezione di cui agli art. 342-bis e 342-ter cod. civ., funzionali a consentire al giudice civile, su istanza di parte, di disporre, unitamente ad altre [continua ..]

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4. Le aggravanti e le norme in tema di violenza assistita

Dal punto di vista sostanziale occorre altresì evidenziare che vengono innalzate le pene per i reati di maltrattamento in famiglia, stalking, violenza sessuale nonché vengono introdotte ulteriori circostanze aggravati [18]. Non volendo dilungarsi sulle nuove pene edittali, che potranno facilmente essere desunte dal testo normativo e che si ritiene siano state generate nella speranza di disincentivare le condotte [19], occorre, però, soffermarsi sulle norme relative all’innalza­mento delle pene quando le condotte, previste dal catalogo legislativo, siano state effettuate alla presenza di soggetti minori degli anni 18. Tali norme vanno senz’altro lette in combinato disposto con il 2° comma dell’art. 9 (che stabilisce che il soggetto minorenne che assiste ai reati è da considerarsi persona offesa), nonché con l’importantissimo art. 14 che costituisce un vero e proprio ponte tra giustizia penale e quella civile. Non può infatti essere dimenticato il fatto che in Italia [20], ogni anno, migliaia di minori fanno esperienza della violenza assistita [21] e che questi piccoli non sono bambini come tutti gli altri, perché a loro non tocca solo elaborare il dramma della separazione dei propri genitori. Questi bambini sono portatori di conflitti interni importantissimi e di difficile risoluzione, vivono male la propria quotidianità oggi e, se non adeguatamente protetti, vivranno malissimo il proprio futuro di adulti, sono bimbi sperduti, soli, a volte invisibili, che non possono essere dimenticati e che non possono essere trattati come meri corpi, simulacri di persone, fantasmi, spesso anche agli occhi dei giudici, dei Servizi, dei CTU. Superare il vecchio impianto normativo, superare lo sforzo della giurisprudenza, al fine di rendere norma di diritto la qualità di persona offesa dal reato per questi bambini, e dunque il loro diritto a costituirsi, mediante un proprio rappresentate, parte civile nel giudizio penale è fondamentale, come fondamentale è l’ampliamento di quanto già stabilito dall’art. 609 decies c.p. (come introdotto dalla l. n. 119/2013) in un’ottica di necessario dialogo tra giudici civili e giudici penali. Sul punto, infatti la convenzione di Istanbul fatica a “decollare” e la violenza resta misconosciuta nei giudizi civili che procedono non tenendo, invece, in debito conto quanto sta [continua ..]

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5. La prevenzione del fenomeno e la protezione delle vittime (artt. 5, 6, 15, 2° comma, 17)

La formazione degli operatori di Polizia In tema di violenza di genere particolare importanza va data – anche al fine di evitare traumatizzazioni secondarie, disincentivazioni delle denunce, informative di reato non efficaci, emersione di stereotipi, pregiudizi ma anche al fine, in un’ottica costituzionale, di una riabilitazione dei condannati che comporti un abbattimento delle recidive – alla formazione del personale di polizia (intendendo con questo generico termine Polizia di Stato, Carabinieri, Polizia penitenziaria) che in qualche modo può venire in contatto con i “protagonisti” di queste storie difficili e drammatiche. L’esigenza di un tal tipo di formazione è determinata anche dall’ossequio alla “Direttiva Vittime” che già aveva riconosciuto l’opportunità fornire al personale coinvolto «un’adeguata formazione sia iniziale che continua, di livello appropriato (...) sia generale che specialistica, che li sensibilizzi maggiormente alle esigenze» delle vittime «per trattarle in modo imparziale, rispettoso e professionale». L’art. 5 della legge prevede, dunque, l’attivazione di specifici corsi obbligatori a cura delle amministrazioni di appartenenza che dovranno essere attivati entro 12 mesi dall’entrata in vigore della legge, e che dovranno offrire un contenuto omogeneo individuato con decreto del Presidente del Consiglio, di concerto con i Ministri per la Pubblica Amministrazione, dell’Interno, della Giustizia e della Difesa. Anche se non rientra nelle finalità previste, una formazione adeguata ha una funzione tutelante rispetto agli stessi operatori che, in quanto in contatto con storie dolorose e, a volte con una portata fortemente traumatica, potrebbero essere a rischio bournout [23] con un’incidenza sul proprio lavoro e sul benessere dei soggetti che di questo lavoro sono oggetto privilegiato. Sarebbe, però stato utile estendere la formazione a tutti gli operatori che a qualsiasi titolo intervengono in tema di violenza di genere e non solo alle forze dell’ordine e questo si sarebbe dovuto sostenere con un’adeguata copertura finanziaria, il che, purtroppo non è avvenuto per la presenza della clausola di invarianza finanziaria prevista dall’art. 21 del testo normativo (di cui si parlerà tra poco). Il trattamento dei maltrattanti L’art. 17 [continua ..]

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6. La clausola d’invarianza finanziaria

A questo punto è d’obbligo affrontare, pur sinteticamente, il problema già anticipato precedentemente, generato dalla clausola d’invarianza finanziaria enunciata dall’art. 21 della legge, chiosa dell’intero testo normativo. La legge in esame, dunque, non comporterà nuovi oneri a carico della finanza pubblica e le amministrazioni interessate provvedano ai relativi adempimenti con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Appare dunque che, al di là delle enunciazioni, questa sia una legge che parte come un “treno senza binario”. Questa osservazione parte da due considerazioni: al di là di quanto di fatto specificato nella citata relazione [26], non si riesce a capire “chi pagherà che”, e, soprattutto, come sia possibile mettere in moto le macchine, risarcitorie, formative, trattamentali senza gravare ulteriormente sui bilanci dello Stato. Se è vero che lo Stato intende investire al fine di ridurre drasticamente il fenomeno della violenza, non si può pensare che questo intervento si riduca alla creazione di nuove fattispecie di reato (sacrosante per la verità) o ad inasprire le pene. Occorre rispondere strutturalmente al fe­nomeno, compiere ulteriori passi di carattere culturale e politico. Occorre investire, senza pensare di poter risolvere i problemi a “costo zero”. Le donne infatti chiedono principalmente d’interrompere le proprie relazioni violente e di non essere lasciate sole quando decidono di riprendersi, con grande difficoltà, la propria vita tutelando se stesse e i propri figli. Si plaude certamente allo sforzo legislativo effettuato ma si resta consapevoli della necessità di ulteriori interventi sostenuti da importanti investimenti in termini di risorse che, in particolare diano linfa e ossigeno a tutti i servizi che si occupano della violenza di genere, ricordando che la Convenzione di Istanbul che rappresenta il faro dell’intervento a favore delle vittime, necessita di essere applicata senza se e senza ma e che la violenza nei confronti delle donne è una violazione dei diritti umani che non deve mai essere disconosciuta, sottovalutata o dimenticata.

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NOTE

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